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　　京津冀一體化視角下的雄安新區(qū)行政體制機(jī)制創(chuàng)新摘要雄安新區(qū)承載著“創(chuàng)新城市管理樣板”、“推進(jìn)體制機(jī)制改革”、創(chuàng)建理想生活家園的時(shí)代期望。本文以京津冀一體化為視角，結(jié)合國(guó)家對(duì)新區(qū)的定位，以及我國(guó)既有新區(qū)建設(shè)和相關(guān)改革的經(jīng)驗(yàn)，從新區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、新區(qū)管委會(huì)與各級(jí)政府工作機(jī)制搭建，以及行政運(yùn)行機(jī)制等制度設(shè)計(jì)三方面討論新區(qū)行政體制機(jī)制創(chuàng)新與設(shè)計(jì)。文章認(rèn)為，新區(qū)應(yīng)充分利用管委會(huì)作為行政派出機(jī)構(gòu)靈活機(jī)制，深入推進(jìn)以行政權(quán)限性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)的“大部門(mén)”及“扁平化”管理機(jī)制建設(shè)，在國(guó)務(wù)院與京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室的指導(dǎo)下，增強(qiáng)新區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)的回應(yīng)性。在行政權(quán)限行使與運(yùn)行的具體制度設(shè)計(jì)上，可根據(jù)建設(shè)需要，探索賦予新區(qū)權(quán)責(zé)一致的省級(jí)權(quán)限，搭建京津冀一體化行政審批機(jī)制，推進(jìn)三地?cái)?shù)據(jù)共享，行政許可標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，創(chuàng)新“人工智能+政府服務(wù)”平臺(tái)建設(shè)，并推動(dòng)京津冀綜合執(zhí)法平臺(tái)搭建2017年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院決定設(shè)立河北雄安新區(qū)。在推進(jìn)京津冀一體化進(jìn)程中，雄安新區(qū)承載著“創(chuàng)新城市管理樣板”，創(chuàng)建理想生活家園的時(shí)代期望。雄安新區(qū)的功能定位為“集中疏解北京非首都功能，探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開(kāi)發(fā)新模式，調(diào)整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)，培育創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新引擎”。1十九大報(bào)告確定了兩步驟戰(zhàn)略，到21世紀(jì)中葉我國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全體人民共同富裕基本實(shí)現(xiàn)。這為河北雄安新區(qū)的定位賦予更高的時(shí)代期望。雄安新區(qū)戰(zhàn)略地位重要，受既有體制機(jī)制牽絆相對(duì)小，為我國(guó)創(chuàng)新理想型行政體制機(jī)制提供了難得契機(jī)。十九大報(bào)告同時(shí)指出要“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”，“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”。雄安新區(qū)管委會(huì)作為河北省政府派出機(jī)構(gòu)，在行政體制機(jī)制建設(shè)上將獲得廣闊的探索空間。雄安新區(qū)創(chuàng)新行政體制機(jī)制可參考過(guò)往成功經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)既有問(wèn)題與難點(diǎn)，探索精簡(jiǎn)、高效的行政體制機(jī)制行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置是行政體制建設(shè)的首要內(nèi)容。根據(jù)《中央編辦關(guān)于設(shè)立河北雄安新區(qū)管理機(jī)構(gòu)有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》，河北雄安新區(qū)管理委員會(huì)（下簡(jiǎn)稱“新區(qū)管委會(huì)”）為新區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)。管委會(huì)為河北省政府的派出機(jī)構(gòu)。成立派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)的管委會(huì)是我國(guó)成立新區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)的主要方式。與經(jīng)濟(jì)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等功能定位較單一的開(kāi)發(fā)區(qū)不同，新區(qū)的發(fā)展方式是綜合性行政區(qū)，新區(qū)管委會(huì)在行政架構(gòu)設(shè)計(jì)上需要具備綜合性20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)先后成立了包括深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)、上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、珠海橫琴新區(qū)在內(nèi)的四個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)。管委會(huì)作為新區(qū)的行政管理機(jī)構(gòu)，具有管理機(jī)制以及授權(quán)的靈活性。2雄安新區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置可以此為基礎(chǔ)進(jìn)行創(chuàng)新第一，可構(gòu)建以“行政管理權(quán)限性質(zhì)”為標(biāo)準(zhǔn)的“大部門(mén)”制度。以上海浦東新區(qū)為例，1993年，上海浦東新區(qū)正式成立。新區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)是作為上海市政府的派出機(jī)構(gòu)的浦東新區(qū)管理委員會(huì)。管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，部門(mén)數(shù)量大幅少于派出本級(jí)地方政府內(nèi)設(shè)部門(mén)數(shù)量，建政后的區(qū)職能部門(mén)數(shù)量仍顯著少于上海其他區(qū)縣。隨后于1994年和2009年成立的天津?yàn)I海新區(qū)以及珠海橫琴新區(qū)，效仿上海浦東新區(qū)的管委會(huì)的行政派出模式，成立管委會(huì)，作為行政管理機(jī)構(gòu)。3 新區(qū)管委會(huì)延續(xù)了行政派出模式，并實(shí)行“大部門(mén)，扁平化”管理，將設(shè)置黨政辦公室、黨群工作部、改革發(fā)展局、規(guī)劃建設(shè)局、公共服務(wù)局、綜合執(zhí)法局和安全監(jiān)管局等7個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。4這一設(shè)計(jì)與傳統(tǒng)“大部門(mén)制”有顯著區(qū)別。傳統(tǒng)“大部門(mén)制”是對(duì)相似職能部門(mén)的合并。5 6雄安新區(qū)具有傳統(tǒng)的“大部門(mén)制”的特點(diǎn)，比如，將規(guī)劃、經(jīng)貿(mào)、城市建設(shè)等職能并入改革發(fā)展局與規(guī)劃建設(shè)局兩個(gè)職能部門(mén)。此外，雄安的“大部門(mén)制”設(shè)計(jì)，還根據(jù)行政權(quán)力的性質(zhì)對(duì)部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)合，比如對(duì)綜合執(zhí)法局、安全監(jiān)管局的設(shè)立，體現(xiàn)了“大執(zhí)法”、影視視頻制作“大安監(jiān)”的思路，將執(zhí)法性質(zhì)的權(quán)限，與監(jiān)管性質(zhì)的權(quán)限各自歸入單一部門(mén)。隨著新區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，管委會(huì)職能部門(mén)會(huì)因應(yīng)管理需求逐漸增多，可依照類似思路對(duì)新設(shè)部門(mén)進(jìn)行探索第二，創(chuàng)新新區(qū)管委會(huì)內(nèi)設(shè)部門(mén)崗位管理機(jī)制。國(guó)家對(duì)新區(qū)管委會(huì)的設(shè)計(jì)遵循“扁平化”的管理理念。“扁平化”源于企業(yè)組織流程再造，政府機(jī)構(gòu)扁平化是政府對(duì)企業(yè)高效管理模式的學(xué)習(xí)和應(yīng)用，是對(duì)傳統(tǒng)科層制范式的挑戰(zhàn)。7管委會(huì)7個(gè)內(nèi)設(shè)部門(mén)不再設(shè)置科室，實(shí)行崗位管理。這將實(shí)現(xiàn)管委會(huì)內(nèi)部一級(jí)管理。“大部門(mén)”體制下，管委會(huì)每個(gè)內(nèi)設(shè)部門(mén)會(huì)負(fù)責(zé)多項(xiàng)職能?；谝患?jí)崗位管理的特點(diǎn)，同時(shí)要求單一部門(mén)的規(guī)模精簡(jiǎn)有限。在傳統(tǒng)科室管理模式下，科室規(guī)模相對(duì)小，科室職能即內(nèi)設(shè)崗位的職能范圍。崗位管理模式下，不存在科室邊界，對(duì)崗位設(shè)置、崗位職責(zé)說(shuō)明有更高要求。新區(qū)可通過(guò)崗位管理制度探索行政機(jī)構(gòu)扁平化管理的相關(guān)機(jī)制首先，可明確不同崗位性質(zhì)，探索崗位分類管理體制。我國(guó)地方對(duì)公務(wù)員分類改革的實(shí)踐有十余年歷史。新區(qū)的“大部門(mén)”以及“崗位管理”體制為深化公務(wù)員分類改革提供了制度基礎(chǔ)。新區(qū)綜合執(zhí)法局的設(shè)置，將執(zhí)法類公務(wù)員歸入同一部門(mén)，中國(guó)服裝設(shè)計(jì)中的跨文化美學(xué)，更有利于其他職能部門(mén)不同類別崗位的分類管理。新區(qū)可以崗位性質(zhì)為基礎(chǔ)，按需設(shè)置多種性質(zhì)類別的崗位，并設(shè)計(jì)配套管理制度。其次，明確不同崗位職責(zé)，以詳細(xì)的崗位說(shuō)明為基礎(chǔ)完善崗位管理制度。一級(jí)扁平化崗位管理要求對(duì)崗位職責(zé)定位清晰，權(quán)責(zé)范圍明確，并做出詳細(xì)說(shuō)明。新區(qū)可在崗位設(shè)置、崗位說(shuō)明制定上進(jìn)行創(chuàng)新探索。再次，創(chuàng)新崗位間協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)部門(mén)統(tǒng)籌下崗位間協(xié)作。為避免崗位責(zé)任僵化，影響行政效率，新區(qū)可探索制定崗位間協(xié)作機(jī)制，將協(xié)作責(zé)任納入崗位職責(zé)范圍，同時(shí)明確在部門(mén)統(tǒng)籌下的協(xié)作范圍，實(shí)現(xiàn)崗位分工與統(tǒng)合有機(jī)結(jié)合根據(jù)管委會(huì)制度設(shè)計(jì)，新區(qū)管委會(huì)同時(shí)接受?chē)?guó)務(wù)院、京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室指導(dǎo)。管委會(huì)作為雄安新區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是統(tǒng)籌新區(qū)建設(shè)的日常事務(wù)，同時(shí)被托管轄下三縣和周邊區(qū)域。在制度設(shè)計(jì)層面搭建國(guó)務(wù)院、京津冀協(xié)同發(fā)展辦公室與管委會(huì)協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，可有效保障新區(qū)建設(shè)及轄區(qū)管理等日常工作的有序進(jìn)行第一，公司宣傳片拍攝在授權(quán)省管權(quán)限上，搭建國(guó)家與新區(qū)管委會(huì)直接溝通機(jī)制。作為國(guó)家級(jí)新區(qū)，新區(qū)建設(shè)過(guò)程中可調(diào)集各方優(yōu)勢(shì)力量，籌備期及建設(shè)期間同時(shí)主要依靠河北省行政資源。搭建有效的工作機(jī)制對(duì)新區(qū)建設(shè)具有重要意義。作為河北省政府派出機(jī)構(gòu)，新區(qū)管委會(huì)將根據(jù)授權(quán)，轉(zhuǎn)信用卡套現(xiàn)方法大全隨時(shí)補(bǔ)充，部分行使省級(jí)管理權(quán)限。10部美國(guó)勵(lì)志電影推薦 十部美國(guó)青春校園電影，在新區(qū)授權(quán)行使省管權(quán)限領(lǐng)域，可搭建新區(qū)管委會(huì)與國(guó)家的直接溝通渠道，提高授權(quán)領(lǐng)域反饋的行政效率第二，企業(yè)宣傳片制作完善京津冀協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與新區(qū)管委會(huì)的就“一體化”建設(shè)的工作機(jī)制。作為新區(qū)管委會(huì)另一指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，京津冀協(xié)同辦負(fù)責(zé)指導(dǎo)與協(xié)調(diào)京津冀跨區(qū)協(xié)同建設(shè)與發(fā)展工作，與國(guó)務(wù)院指導(dǎo)綜合建設(shè)新區(qū)的角色形成不同側(cè)重。雄安新區(qū)作為優(yōu)化調(diào)整京津冀城市布局的國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略，在京津冀一體化進(jìn)程中扮演重要角色。特別是雄安將承載北京非首都功能，未來(lái)將與北京互動(dòng)更為頻密。因此，京津冀協(xié)同辦的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用對(duì)跨區(qū)域一體化建設(shè)尤為重要。這首先需要協(xié)同辦具備協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、精簡(jiǎn)精干的工作機(jī)制。2014年8月，國(guó)務(wù)院成立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，由中共中央政治局常委，國(guó)務(wù)院副總理張高麗擔(dān)任組長(zhǎng)。隨后，北京、天津、河北省分別成立京津冀協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室。京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室統(tǒng)領(lǐng)三地協(xié)同辦是目前的架構(gòu)。未來(lái)可考慮進(jìn)一步整合精簡(jiǎn)三地協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，統(tǒng)一在京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室的指導(dǎo)下工作。新區(qū)管委會(huì)接受京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)，河北省協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室在中央的部署下負(fù)責(zé)具體工作的協(xié)調(diào)第三，搭建管委會(huì)回應(yīng)性平臺(tái)，暢通與社會(huì)溝通機(jī)制?；貞?yīng)性是指政府的公共政策對(duì)公共偏好的滿足程度。8作為新公共管理運(yùn)動(dòng)背景下，政府從強(qiáng)調(diào)把行政相對(duì)人視為“客戶”，9到更加強(qiáng)化政府的服務(wù)意識(shí)。10 11作為新公共管理的核心概念之一，“回應(yīng)性”強(qiáng)調(diào)政府通過(guò)參與式治理快速精準(zhǔn)識(shí)別社會(huì)不同群體的需求并予以回應(yīng)。12近年來(lái)，政府回應(yīng)性在我國(guó)理論與實(shí)踐界獲得更多關(guān)注。比如，有學(xué)者認(rèn)為回應(yīng)性是政府必要的責(zé)任之一。“政府責(zé)任是指政府能夠積極地對(duì)社會(huì)民眾的需求做出回應(yīng)，并采取積極的措施。”13新區(qū)管委會(huì)作為新區(qū)建設(shè)時(shí)期的行政管理機(jī)構(gòu)，與社會(huì)接觸互動(dòng)密切。按照規(guī)劃設(shè)想，雄安新區(qū)將在全球范圍招攬人才。高精尖人才既可憑專業(yè)知識(shí)技術(shù)貢獻(xiàn)新區(qū)建設(shè)，同時(shí)也會(huì)將國(guó)際先進(jìn)理念經(jīng)驗(yàn)帶入新區(qū)。屆時(shí)新區(qū)將成為國(guó)際化都市建設(shè)區(qū)，能及時(shí)收集、反饋、分析社會(huì)意見(jiàn)，并做出相應(yīng)回應(yīng)，對(duì)新區(qū)建設(shè)將起到促進(jìn)作用，搭建與各界便捷的互動(dòng)平臺(tái)與機(jī)制，將有效增強(qiáng)政府回應(yīng)性組織機(jī)構(gòu)與宏觀工作機(jī)制的運(yùn)行有賴于微觀制度與機(jī)制的設(shè)計(jì)。合理的行權(quán)權(quán)限劃分、順暢的行政權(quán)限行使機(jī)制和流程，不僅是新區(qū)行政體制的保障，也是對(duì)京津冀一體化建設(shè)的推進(jìn)第一，搭建新區(qū)行使授權(quán)反饋機(jī)制。行政派出模式具有較大的授權(quán)空間。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》，“政府工作部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)可依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義做出具體行政行為”。14也即，在本級(jí)政府的授權(quán)下，派出機(jī)構(gòu)可以行使包括制定規(guī)范性文件在內(nèi)的憲法賦予地方政府的大部分行政職權(quán)。15比如，浦東新區(qū)成立之初，上海市委、市政府賦予了管委會(huì)較大的開(kāi)發(fā)事權(quán)，16令新區(qū)有較大空間探索新型管理模式。作為廣東省政府的副廳級(jí)派出機(jī)構(gòu)，廣東省政府賦予橫琴管委會(huì)多項(xiàng)省級(jí)管理權(quán)限。17 作為國(guó)家級(jí)新區(qū)，可將與新區(qū)建設(shè)與日常管理的省級(jí)管理權(quán)限授權(quán)給新區(qū)管委會(huì)。如上所述，新區(qū)管委會(huì)一級(jí)扁平式架構(gòu)設(shè)計(jì)為提速行政效率鋪設(shè)了制度準(zhǔn)備，充分授權(quán)省級(jí)管理權(quán)限是落實(shí)扁平管理制度的保障。此外，作為新區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)，新區(qū)管委會(huì)與新區(qū)建設(shè)的日常動(dòng)態(tài)互動(dòng)緊密，可搭建例行機(jī)制反饋新區(qū)行使權(quán)限情況，便于國(guó)家獲知新區(qū)行使授權(quán)權(quán)限的具體情況，同時(shí)也有助于國(guó)家根據(jù)建設(shè)需求研究授予新區(qū)其他必要管理權(quán)限第二，推進(jìn)對(duì)新區(qū)權(quán)責(zé)一體的管理授權(quán)。在行政審批上，新區(qū)既要行使好河北省授權(quán)的省級(jí)管理權(quán)限，同時(shí)也要在管理事務(wù)的分工上對(duì)雄縣、安新、蓉城三縣做出清晰安排。在行使省級(jí)權(quán)限方面，與新區(qū)建設(shè)相關(guān)的部分省級(jí)審批權(quán)授權(quán)給新區(qū)管委會(huì)可有效提高新區(qū)項(xiàng)目的審批速度。目前我國(guó)既有新區(qū)發(fā)展已在這方面提供與積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。在提速行政審批效率的同時(shí)，新區(qū)也將面臨事中事后監(jiān)管。根據(jù)既往經(jīng)驗(yàn)，目前事中事后監(jiān)管的難點(diǎn)之一是行使監(jiān)管權(quán)的一級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)欠缺對(duì)行政相對(duì)人的制約權(quán)限。這集中體現(xiàn)在資質(zhì)管理權(quán)與監(jiān)管責(zé)任存在不對(duì)等的現(xiàn)象。行政審批權(quán)主要為政府對(duì)市場(chǎng)與行業(yè)準(zhǔn)入的管理。行政審批之外，我國(guó)目前主要通過(guò)對(duì)各行業(yè)的行業(yè)資質(zhì)管理實(shí)現(xiàn)監(jiān)管。根據(jù)相關(guān)研究，行業(yè)資質(zhì)管理權(quán)主要由在國(guó)家及省級(jí)行政主管部門(mén)履行。與此同時(shí)，行使日常監(jiān)管權(quán)的基層政府主要依靠法律法規(guī)賦予的行政處罰權(quán)限進(jìn)行管理。由于行政處罰并不會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的從業(yè)資質(zhì)造成影響，行使日常監(jiān)管權(quán)的省以下政府存在“有監(jiān)管責(zé)任，監(jiān)管權(quán)權(quán)弱”的問(wèn)題。18 在初始制度設(shè)計(jì)上，雄安新區(qū)可探討將與監(jiān)管責(zé)任相匹配的省級(jí)資質(zhì)處罰權(quán)授權(quán)新區(qū)管委會(huì)行使。可系統(tǒng)設(shè)計(jì)資質(zhì)處罰制度，根據(jù)不同程度的違規(guī)行為進(jìn)行不同程度的處罰，嚴(yán)重者可能被取消從業(yè)資質(zhì)。同時(shí)可設(shè)計(jì)以新區(qū)為范圍的動(dòng)態(tài)征信管理機(jī)制，嚴(yán)重違規(guī)者將不能在新區(qū)執(zhí)業(yè)。在與被托管三縣及周邊區(qū)域關(guān)系上，在新區(qū)建設(shè)初期，可探討建立一級(jí)審批機(jī)制，新區(qū)行使授權(quán)領(lǐng)域省、市、縣三級(jí)審批權(quán)限，以優(yōu)化審批效率。隨著管理職能的增多，可適當(dāng)進(jìn)行二級(jí)審批機(jī)制的探索，將市、縣級(jí)審批權(quán)限授權(quán)三縣行使，實(shí)現(xiàn)“一站多級(jí)”審批第三，推進(jìn)京津冀行政審批一體化機(jī)制建設(shè)。雄安將承載疏解北京非首都功能的定位，新區(qū)建設(shè)過(guò)程將伴隨著北京非首都功能疏解過(guò)程。在京津冀一體化背景下，京津冀三地人流、物流、資金流要素互動(dòng)速度將加快，跨區(qū)審批機(jī)制的建立是推進(jìn)一體化進(jìn)程的必要制度建設(shè)。國(guó)務(wù)院已確定對(duì)跨區(qū)審批的指導(dǎo)思路，“推動(dòng)服務(wù)事項(xiàng)跨地區(qū)遠(yuǎn)程辦理、跨層級(jí)聯(lián)動(dòng)辦理、跨部門(mén)協(xié)同辦理，逐步形成全國(guó)一體化服務(wù)體系”是未來(lái)要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，19需要搭建系列機(jī)制首先，搭建京津冀行政審批一體化跨地域數(shù)據(jù)共享機(jī)制。以往更多討論一級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)各職能部門(mén)的數(shù)據(jù)共享。對(duì)于屬地管理部門(mén)，數(shù)據(jù)共享難度相對(duì)較?。淮怪惫芾淼穆毮懿块T(mén)，涉及協(xié)調(diào)橫向?qū)俚毓芾砼c縱向行業(yè)管理之間的關(guān)系。京津冀一體化背景下，橫向數(shù)據(jù)壁壘包括不同行政管轄區(qū)之間的數(shù)據(jù)共享。北京、天津、河北針對(duì)同一審批事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)跨地域?qū)徟?，異地審批?/p>